——2018年12月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上

财政部部长刘昆

全国人民代表大会常务委员会：

  受国务院委托，我向全国人大常委会报告国家财政医疗卫生资金分配和使用情况，请予审议。

  一、近年来财政医疗卫生资金投入和使用的基本情况

  人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志。党的十八大以来，各级财政部门按照党中央、国务院决策部署和全国人大有关要求，坚持把医疗卫生放在重要位置，健全投入机制，加大保障力度，优化支出结构，为推动医疗卫生事业发展和深化医药卫生体制改革提供了有力支撑。

  （一）投入机制不断健全，保障范围逐步明晰。

  根据医疗卫生发展面临的新形势和各级各类医疗卫生机构特点，逐步建立健全政府主导、多渠道筹措医疗卫生经费的体制机制。对公立医院，其运行成本主要通过服务收费和财政补助进行补偿，政府主要承担其基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养、离退休人员费用和政策性亏损等支出；对基层医疗卫生机构，基本医疗服务主要通过医疗保障付费和个人付费补偿，基本公共卫生服务通过基本公共卫生服务经费保障机制补偿，政府主要承担其基本建设、设备购置支出，以及按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”办法核定的人员经费和业务经费；对专业公共卫生机构，政府承担其基本建设、设备购置等发展建设支出，并根据人员编制、经费标准、服务任务完成及考核情况等足额安排人员经费、公用经费和业务经费。

  同时，合理划分中央与地方医疗卫生领域财政事权和支出责任，地方政府对医疗卫生事业发展改革承担主要投入责任，中央政府按照基本公共服务均等化要求加大对困难地区的转移支付力度。鼓励多渠道筹集医疗卫生资金，在基本医疗卫生服务领域坚持政府主导，在非基本医疗卫生服务领域激发市场活力，充分调动社会办医积极性，支持社会力量提供多层次多样化医疗服务。

  （二）保障力度不断加大，支出结构持续优化。

  2013—2017年，全国财政医疗卫生（含计划生育，下同）累计支出59502亿元，年均增幅11.7％，比同期全国财政支出增幅高出2个百分点。其中，2017年全国财政医疗卫生支出14451亿元，较2013年增加5156亿元，增长55.5％，占全国财政支出的比重达到7.1％，较2013年提高0.5个百分点。2018年全国财政预算安排医疗卫生支出15291亿元，较上年增加840亿元，增幅高于全国财政支出2.5个百分点，占全国财政支出的比重达到7.3％。在总量快速增长的同时，各级财政按照医改部署要求，供需兼顾、突出重点，持续优化支出结构。

  1．加大供需双方投入力度。

  我国医疗卫生事业发展始终坚持供需兼顾，既坚持以公立医疗卫生机构为主体，不断完善医疗卫生服务体系，又坚持中国特色的社会医疗保险模式，持续提升医疗保障水平。

  对于供方，2013—2017年，财政投入由4893亿元增加到7550亿元，年均增长11.5％，占财政医疗卫生支出的52.2％。其中，政府按照“建设靠政府，运行靠服务”的原则，从基本建设、设备购置等六个方面对符合区域卫生规划的公立医院予以补助。2017年，各级财政对公立医院的直接补助达到2378亿元，较2013年增长83.3％。

  对于需方，政府连年加大对医疗保障的支持力度，在较短时间内编织了全世界最大的医疗保障网，包括城乡居民基本医疗保险和职工基本医疗保险在内的基本医疗保险覆盖人群超过13亿人，参保率达到95％以上。2013—2017年，各级财政对城乡居民医疗保险补助由3282亿元增加到4919亿元，年均增长10.6％。此外，中央财政2013—2017年累计安排城乡医疗救助补助资金725亿元，对符合条件的困难居民给予参保资助和医疗费用救助，有效缓解了因病致贫、因病返贫问题。

  2．促进基本医疗卫生服务均等化。

  2013—2017年，中央财政对中西部地区医疗卫生转移支付资金由1961亿元增加到3095亿元，年均增长12.1％，且呈现持续增长趋势，中西部地区人均财政卫生经费不断提高。2017年，中央财政对地方医疗卫生转移支付中，86.3％的资金投向中西部地区，有力地促进了基本医疗卫生服务均等化。

  3．引导财政资金和资源下沉基层。

  按照“强基层”的要求，努力引导资金和资源下沉基层。2013—2017年，各级财政对城市社区卫生服务中心、乡镇卫生院等基层医疗卫生机构的直接补助由1059亿元增加到1808亿元，年均增长14.3％，占基层医疗卫生机构总收入的44.2％。在2017年各级财政对供方的直接投入中，投向县乡两级医疗卫生机构的资金占67.5％。同时，中央财政每年专门安排资金支持“全科专业住院医师规范化培训”、“农村订单定向免费培养医学生”等基层卫生健康人才培养项目，引导优秀人才和优质资源下沉，着力提升基层医疗卫生服务水平。

  4．支持疾病预防和健康促进工作。

  2013—2017年，中央财政公共卫生服务补助资金从408.5亿元增加到587.2亿元，累计补助2496亿元，支持将基本公共卫生服务人均财政补助标准由30元提高至50元，免费向城乡居民提供的基本公共卫生服务项目由11类增加至14类，支持开展针对艾滋病、结核病等重大传染性疾病的防控工作。2017年，各级财政投向疾病预防、健康促进等方面的资金达1886亿元，是2013年的1.6倍。

  与此同时，各级财政持续压减医疗卫生领域行政支出。随着近年来通过压减“三公”经费、提升行政效率，卫生健康行政支出占比持续下降，使更多的财政资金用于医疗卫生机构和医疗保障体系的建设发展。

  （三）投入成效不断显现，健康水平稳步提升。

  1．医疗卫生机构服务能力不断提升。

  各类医疗卫生机构全面发展，服务能力不断提升。截至2017年底，全国医疗卫生机构总数达到98.7万个，比2013年增加1.2万个，其中医院总数达到3.1万个，比2013年增加约6000个；全国医疗卫生机构床位794万张，比2013年增加175.8万张。2013—2017年，我国每千人口医疗卫生机构床位数由4.6张增加到5.7张，每千人口执业（助理）医师由2人增加到2.4人，每千人口注册护士由2人增加到2.7人。

  2．个人卫生费用支出占比不断下降。

  财政投入推动医改不断深化，群众就医需求持续释放，健康获得感不断增强。2017年，全国医疗卫生机构总诊疗人次达81.8亿人次，比2013年增加8.7亿人次；全国医疗卫生机构入院人数24436万人，比2013年增加5221万人；个人卫生支出占卫生总费用比重下降到28.8％，较2013年的33.9％下降5.1个百分点，为近20年来最低水平。尤其是2017年全面取消已实施60余年的药品加成制度，医药费用过快增长的势头得到初步遏制，2017年全国公立医院医疗费用增长率为9.1％，将增长幅度控制在10％以下。

  3．公共卫生服务水平更加均衡。

  全国基本实现了每县建好1—2所县级公立医院（含中医院）以及乡乡有卫生院、村村有卫生室，超过84％的城乡居民15分钟就能够到达医疗机构，医疗卫生服务可及性明显提高。面向全体城乡居民免费提供统一的基本公共卫生服务项目，公共卫生服务均等化程度进一步提升。94.7％的城市和93.8％的县（市、区）开展分级诊疗试点，家庭医生签约覆盖率达到42.5％，重点人群签约覆盖率达到70.4％，城乡居民逐步享受到一体化、连续性的基本医疗卫生服务。

  4．人民健康水平稳步提高。

  我国人均预期寿命由2010年的74.8岁提高到2017年的76.7岁。2013—2017年，婴儿死亡率由9.5‰下降到6.8‰，5岁以下儿童死亡率由12‰下降到9.1‰，孕产妇死亡率由23.2／10万人下降到19.6／10万人，提前实现了联合国千年发展目标。通过实施国家免疫规划等重大公共卫生服务项目，将可预防传染病发病率降至历史最低水平，有力地提高了人民群众的健康水平。

  二、加强财政医疗卫生资金管理的主要措施和存在的问题

  按照党中央、国务院决策部署，近年来，财政部会同国家卫生健康委等相关部门，认真落实预算法等法律法规，坚持依法理财、科学理财、民主理财，积极采取措施加强财政医疗卫生资金管理，增强资金绩效，严肃财经纪律，着力提高资金分配使用的科学性、规范性和有效性。

  （一）规范事权划分。

  按照党中央、国务院决策部署，针对当前医疗卫生领域财政事权和支出责任划分不够完整、不够明确和不够科学等问题，研究制定《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，经党中央、国务院同意，以国务院办公厅名义印发（国办发〔2018〕67号），从2019年1月1日起实施。进一步明确了各级政府在医疗卫生领域的财政事权和支出责任，适度加强中央权责，明确将全国性或跨区域的重大传染病防控等重大公共卫生服务上划为中央财政事权，由中央财政承担支出责任，初步构建了中央领导、权责清晰、依法规范、运转高效的医疗卫生领域财政事权和支出责任划分模式。

  （二）完善制度建设。

  完善行业会计制度，研究制定医院和基层医疗卫生机构执行《政府会计制度》的补充规定和衔接规定，为进一步规范各级各类医疗卫生机构会计行为明确制度依据。制定专项资金管理办法，财政部会同国家卫生健康委等部门按照一个专项对应一个资金管理办法的原则，制定了公共卫生服务、医疗服务能力提升等多个项目的资金管理办法，坚持用制度管钱管事管人，扎紧制度笼子，对资金分配、下达、使用等各个环节予以规范。建立内部控制体系，督促各级各类医疗卫生机构加强内部控制，将经济活动管控关口前移，从制度上堵塞风险漏洞。

  （三）严格预算管理。

  加强财务预算管理，财政部研究出台《关于加强公立医院财务和预算管理的指导意见》，推行全面预算管理，强化医院成本核算，促进规范公立医院收支运行，着力提高公共医疗资源的利用效率。狠抓预算执行进度，中央财政按照当年医疗卫生转移支付预算执行数的70％以上向各地提前下达下一年度转移支付资金，增强地方预算编制的完整性。同时，采取紧盯重点项目、约谈通报、预算安排与支出进度挂钩等措施，督促地方和部门加快预算执行。各地也按照有关要求，改进医疗卫生支出预算编制工作，狠抓预算执行，取得了明显效果。

  （四）推进项目整合。

  针对医疗卫生领域项目过多、管理分散、资金不能统筹使用等问题，财政部按照完善转移支付制度管理要求，对医疗卫生领域转移支付项目进行清理、整合和归并，逐步增加因素法分配比重，扩大地方政府资金分配使用和项目实施管理的自主权。中央财政补助资金由财政部会同国家卫生健康委等部门参考补助任务、补助标准、绩效考评结果等因素分配，由各地按政策规定并结合当地实际情况统筹安排，提高财政资金使用效益。

  （五）强化绩效管理。

  扩大绩效目标管理范围，从2016年起对国家卫生健康委部门预算所有项目编报绩效目标，率先实现项目绩效目标管理全覆盖。开展重点项目绩效评价，连续8年对基本公共卫生服务项目开展绩效评价，连续3年对公立医院综合改革情况开展绩效评价。强化绩效评价结果应用，将绩效考核结果作为分配补助资金的重要因素，建立补助资金分配与绩效评价结果挂钩机制。国家卫生健康委“公共卫生专项任务经费”项目绩效评价报告自2015年起报送全国人大常委会参阅。

  （六）狠抓监督检查。

  自觉接受人大监督，全面加强审计监督，财政部将财政医疗卫生经费使用管理纳入督导检查范围。加强财政监督和审核，定期委托财政部驻各地专员办、财政部预算评审中心，对全科医生特设岗位计划试点、基本药物制度、城乡居民医保等转移支付资金进行核查，及时发现问题并有针对性地整改，较好地发挥了监督检查的作用。积极推进预决算公开，将财政医疗卫生资金管理办法和中央财政补助资金分配结果按规定及时向社会公开，主动接受社会监督，力争让每一分财政资金都在阳光下运行。

  总的来看，当前我国医疗卫生资金投入使用呈现出机制逐步健全、总量持续增长、结构日趋优化、效益不断提高的良好态势，但也面临一些问题和挑战，需要在下一步工作中着力加以解决。一是改革措施仍需加强。医改政策整体协调性有待进一步增强，医疗、医保、医药改革还需进一步联动，药品、耗材价格虚高问题仍较突出，人事薪酬改革相对滞后，医务人员技术劳务价值还没有得到充分体现，一些地区推进医保支付方式改革进展不及预期。二是可持续性压力加大。医疗费用快速增长给医保基金平稳运行带来较大压力，2017年职工医保统筹基金和城乡居民医保基金分别有一些统筹地区出现当期赤字，个别统筹地区甚至出现历年累计赤字。三是费用结构有待优化。卫生总费用花在大医院相对较多，流向基层医疗卫生机构相对较少；各地人均卫生总费用差异较大，区域间医疗卫生服务水平仍欠均衡；公立医院医疗收入中，体现医务人员劳务价值的诊察、治疗、手术、护理等收入占比较低。四是绩效管理亟待加强。部分资金使用单位绩效管理理念尚未牢固树立，管理制度不够完善，重立项、轻绩效的问题仍然存在。体现医疗卫生行业特点的绩效指标体系尚不健全，绩效指标设置的针对性、科学性及其评价结果的有效性有待提高。

  三、下一步工作打算

  下一步，财政部将会同国家卫生健康委等有关部门以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，践行“两个维护”，全面贯彻党中央、国务院决策部署，落实全国人大常委会审议意见，坚持稳中求进工作总基调，紧扣我国社会主要矛盾变化，坚持新发展理念，坚持以人民为中心的发展思想，积极发挥财政职能作用，推动完善国家健康政策，大力支持实施健康中国战略，围绕医改重点任务，进一步加大投入力度，优化支出结构，全面实施绩效管理，提高资金使用效益，推动建立适合我国国情的、可持续的医疗卫生投入长效保障机制。

  （一）坚持公益属性，支持构建基本医疗卫生制度。

  坚持为人民健康服务的宗旨和基本医疗卫生的公益属性，以保障人民健康为中心，以人人享有基本医疗卫生服务为根本出发点和落脚点，建立健全覆盖城乡居民的中国特色基本医疗卫生制度。进一步加大各级财政对基本医疗卫生的投入力度，把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，着力解决人民群众反映强烈的突出问题。完善与公立医院发展相适应的政府投入办法，全面落实政府对符合区域卫生规划的公立医院投入政策，指导地方在清理甄别的基础上稳妥化解符合条件的公立医院长期债务。着力推进机制创新，围绕改革的关键环节和重点领域，加快完善分级诊疗、现代医院管理、全民基本医保、药品供应保障、综合监管等五项制度。同时，通过深化改革推动形成合理的医疗资源布局、有序的就医诊疗秩序和科学的价格形成机制，促使医疗卫生资金的分配结构更加优化，使用效益更加显著。

  （二）坚持“三医”联动，促进深化医药卫生体制改革。

  坚持目标和问题双导向，遵循“保基本、强基层、建机制”的医改原则，支持在全面推广福建三明等医改典型经验的基础上，下大力气统筹推进医疗、医保、医药“三医”联动。以强化区域医疗卫生规划、优化医疗卫生资源布局、推进医疗机构人事薪酬制度改革、加强医疗机构绩效考核以及理顺医疗服务价格形成机制和比价关系为抓手，建立结构优化、运行高效的医疗服务体系；以推进医保支付方式改革为抓手，大力推进国家组织药品集中采购和使用试点，加大改革力度治理高值医用耗材，进一步提高医保基金使用效率，建立专业化经办、多层次支撑、可持续运行的全民医保体系；以充分发挥市场激励机制和促进药价公开透明为抓手，建立价格合理、供应充分、规范有序的药品供应保障体系。通过“三医”联动，综合施策，进一步健全医疗费用控制机制，坚决遏制医疗费用不合理和过快增长势头。

  （三）坚持政府主导，健全医疗卫生多元筹资机制。

  科学厘清医疗卫生领域政府和市场的关系，明确政府、社会与个人以及各级政府之间的责任，建立健全政府主导的医疗卫生多元筹资机制，更好地满足医疗卫生事业发展的需要。公共卫生服务主要通过政府筹资提供，基本医保和基本医疗服务由政府、社会和个人三方合理分担费用，特需医疗服务由个人自付或通过商业保险支付。进一步完善非营利性和营利性医院的分类管理办法，在人才引进、资产权益、税收优惠、融资服务等方面细化社会办医支持政策，充分发挥市场机制作用，激发社会资本投资医疗卫生事业的积极性，努力形成公立与社会办医疗机构相互促进、共同发展的格局。

  （四）坚持精准施策，推进医疗卫生领域脱贫攻坚。

  坚决贯彻落实党中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决策部署，坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，按照健康扶贫工作的总体要求，突出重点地区、重点人群、重点病种，进一步加强统筹协调和资源整合，加大健康扶贫投入力度，采取有效措施提升农村贫困人口医疗保障水平和贫困地区医疗卫生服务能力。按照“大病集中救治一批、慢病签约服务管理一批、重病兜底保障一批”的要求，对患有大病和长期慢性病的贫困人口实行分类分批救治，将健康扶贫落实到人、精准到病。统筹基本医保、大病保险、医疗救助等保障措施，着力减轻农村贫困人口医疗费用负担，切实防止因病致贫、因病返贫。

  （五）坚持绩效管理，提升医疗卫生资金使用效益。

  坚持加大投入与深化改革同步推进，加强管理与提高绩效紧密结合，不断提高财政资金使用效益。严格执行预算法等法律法规，加强制度建设，提高资金使用管理的科学性和规范性。继续优化整合医疗卫生项目，从源头上避免财政资金的重复投入和低效使用。全面推进预算绩效管理，强化“花钱必问效、无效必问责”的理念，加强对重大医疗卫生投入政策的绩效评估，加快完善覆盖预算编制、执行全过程的绩效管理机制，将绩效评价结果与项目资金分配挂钩。进一步严肃财经纪律，完善监督机制，自觉接受人大和社会各界监督。

  委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，医疗卫生投入是保障人民健康、推动医疗卫生事业发展的物质基础，也是公共财政的重要职能。我们要更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，根据全国人大常委会的审议意见，切实改进和加强工作，努力在解决人民群众看病难看病贵问题上不断取得新进展，进一步增强人民群众的健康获得感。